2020年后我國農村貧困治理可持續面臨的挑戰

貧困治理的內生動力還未完全形成。形成貧困治理的內生動力是貧困治理可持續的核心所在。當前我國貧困治理還面臨著貧困群眾自我發展動力不強、村集體經濟發展水平較低等挑戰。

一方面，貧困治理中存在政策上對貧困戶的過度幫扶、扶貧資源單向傳遞、精神貧困等現象，導致一些貧困群眾在貧困治理中的參與度不高，個別地方甚至出現了“靠著墻根曬太陽、等著別人送小康”、產業扶貧變成“代種、代養”等問題。轉移支付、現金補貼依然是不少脫貧人口的主要收入來源，貧困人口的自我發展能力不足。

另一方面，帶動貧困群眾發展產業和提供社區公共服務的村集體經濟，在脫貧考核壓力下，政策執行者將“扶持集體經濟發展、壯大集體經濟實力、實現農民共同富裕”簡化為“有集體經濟收入”。在這種情況下，為了配合發展集體經濟，村級合作組織數量快速增加而運行質量欠佳，出現了村集體經濟收入有增長而集體經濟沒有實質性發展的現象。

貧困治理的常規機制還未完全建立。當前，我國精準扶貧工作長效機制基本建立，形成了“六個精準”“五個一批”的治理機制，為科學扶貧奠定了堅實基礎。2020年后，貧困治理將轉變為持久性、常規性工作。建立“常態性”的貧困治理機制，會面臨之前“突擊性”的精準扶貧投入“斷崖式”退出的挑戰。

一是物質投入機制如何完善。為了如期完成脫貧攻堅任務，各級政府不斷加大扶貧投入。2020年后，脫貧攻堅模式不再成為常態，隨著籌資資源的枯竭、財政壓力的加劇，貧困治理的投入如何持續？前期已經投入大量物資的扶貧項目，后期如何保障其持續發展？被脫貧戶當成“救濟款”的扶貧貸款，到期后能否如期償還并形成貧困治理的持續投入？這些都是2020年后貧困治理面對的挑戰，亟需研究并給出具有相關過渡性的持續保障措施。

二是幫扶機制如何完善。實施精準扶貧、精準脫貧以來，舉國動員，形成了全社會參與的大扶貧格局，尤其形成了對口幫扶、駐村幫扶、東西協作等一系列幫扶機制。據統計，全國參加駐村幫扶的縣級以上機關、國有企事業單位干部累計達300多萬人，這些幫扶力量是精準扶貧取得顯著成效的中堅力量。2020年后，這些幫扶力量是否接續？如果幫扶力量退出，如何確保幫扶資源的可持續，并使被幫扶對象不返貧？面對這些情況，需要進一步完善幫扶機制。

三是考核激勵機制如何完善。精準考核是我國精準扶貧工作機制的重要組成部分，近年來實施的與脫貧掛鉤的考核內容、第三方評估的考核方式，顯著推動了我國基層治理成效提升和治理方式轉變，一些地方甚至對扶貧干部進行“定位”。但與此同時，一些干部參與扶貧的積極性，主要來自問責和監督的考核壓力、與考核和晉升相關的激勵。2020年后，貧困縣干部考核、激勵政策如何持續發揮作用，還需要系統設計。

貧困治理的效果鞏固還缺乏有效保障。截至2018年末，全國農村貧困人口從2012年末的9899萬人減少至1660萬人，累計減少8239萬人；貧困發生率從2012年末的10.2%下降至2018年末的1.7%，創造了人類減貧史上的奇跡。但是，2020年后，如何保障這些減貧成效持續穩定，鞏固貧困治理成果，還缺乏相關具體措施。

一是絕對貧困人口新增風險。未來的貧困治理伴隨著我國的城鎮化進程、產業轉型、全球經濟低迷等宏觀環境，這些都可能帶來新增絕對貧困人口的隱憂。如，精準扶貧中，收入水平略高于建檔立卡貧困戶的邊緣戶，可能因病、因殘、因災、因失業等，滑入貧困；又如，城市低收入人口在遇到教育、醫療、住房等消費支出時，可能陷入絕對貧困。

二是已脫貧人口的返貧風險。當前已脫貧人口，一部分是失能、半失能特殊困難群體，沒有社會保障和救助扶持極易返貧。另一部分是靠發展產業、易地搬遷脫貧的群體，其本身脆弱性較高。一些扶貧產業由于同質化、低端化，加之市場波動，本身就可能是脫貧戶返貧的風險來源。當前返貧監測系統還未完全建立，防范返貧的相關機制尚不完善，難以保障脫貧成果穩定。

三是相對貧困問題凸顯。2020年后，隨著現行標準下的農村貧困人口全部脫貧，扶貧工作將由解決原發性積累型絕對貧困，轉入解決次生性新增型相對貧困的新階段。近年來，扶貧政策的“懸崖效應”導致一些臨界非貧困戶（村）在享受產業扶貧、基礎設施建設、公共服務、救助政策等方面遠不如貧困戶（村），一些貧困村資源過多，甚至存在過度建設，引起新的不平衡甚至矛盾。

實現2020年后農村貧困治理可持續的建議

基層治理與貧困治理協同推進，持續激發脫貧動力。當前貧困對象缺乏自我發展主動性，其根本原因在于貧困對象在貧困治理中的參與不足。進一步完善農村基層人人參與、人人建設的相關治理機制，激發貧困群眾參與脫貧攻堅的內生動力，是我國貧困治理可持續的關鍵措施。在貧困治理中，有效運用“有條件轉移支付”等貧困治理方式，引導貧困群眾形成勞動致富的“內生動力機制”。同時，增強村集體經濟的造血功能，發揮好集體經濟在社區生計環境、基礎設施和社區福利水平方面的基礎平臺作用。通過基層社區治理和貧困治理協同推進，對貧困群眾進行精神激勵，注重扶貧與扶智、扶志相結合，持續提升貧困個體發展的內源動力。

設立2020年后精準扶貧過渡期，保障貧困治理可持續。《關于建立貧困退出機制的意見》明確提出貧困人口、貧困村、貧困縣退出后，在一定時期內國家原有扶貧政策保持不變，支持力度不減，留出緩沖期，確保實現穩定脫貧。而對于“政策保持不變”“支持力度不減”“留出緩沖期”的實施，需要盡快明確具體的實施方案。2020 年是我國“十三五”規劃的收官之年，也是研究“十四五”規劃的起始年，應及早對貧困治理進行系統設計、整體謀劃。打造鄉村振興和新時期貧困治理的具體銜接機制等，保障精準扶貧形成的治理機制平穩過渡，并持續完善。

調整貧困識別幫扶對策，構建貧困治理長效機制。面對2020年后貧困治理的新形勢和新特征，當前的貧困治理體系需要進行改革完善。在貧困識別方面，需要制定新的貧困人口識別制度、識別標準、識別方法。在治理職能方面，需要把保障與發展職能分開，避免脫貧與致富混淆、貧困群體和非貧困群體同等對待造成的資源錯配和浪費。在治理機制方面，需要統籌解決城鄉貧困問題，改變貧困問題的城鄉分治局面；建立防范返貧機制，加強返貧監測，避免出現邊脫貧邊返貧現象，持續鞏固脫貧攻堅成果。

（作者系四川農業大學黨委書記、四川農業大學西南減貧與發展研究中心教授）

(來源：《國家治理》周刊2020年6月)

責任編輯：韓旭

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